Yeni Anayasa ve Yerel Demokrasi - Ergün Özbudun

 Yeni Anayasa ve Yerel Demokrasi

Ergün Özbudun

Duayen hukukçu Ergun Özbudun “Bugünkü siyasal rejimin yerine, gerçek bir demokratik anayasanın kabul edilmesini savunan bütün siyasal partilerin vaadleri arasında yerel demokrasinin güçlendirilmesi hususu, mutlaka yer almalı” diyor.

Yerel demokrasi, çağdaş demokrasinin önemli boyutlarından biridir. En basit tanımıyla yerel demokrasi, yerel toplulukların, kendi yörelerinin yönetiminde belirleyici etkiye sahip olmaları anlamına gelir. Bu anlamda yerel demokrasinin, genel demokratik ilkelerin zorunlu bir boyutu olduğu şüphesizdir. 

Yerel demokrasi konusunda yakın dönemlerin en önemli aşamalarından biri, Avrupa Konseyi bünyesinde kabul edilen “Yerel Özerkliğe İlişkin Avrupa Şartı”dır (European Charter of Local Self-Government, Charte européenne de l’autonomie locale). Yaklaşık 30 yıllık bir hazırlık aşamasından sonra Şart, 15 Ekim 1985 tarihinde üye devletlerin imzasına açılmış ve 1 Eylül 1988 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Türkiye de Şart’ı 21 Kasım 1988 tarihinde imzalamış ve 9 Aralık 1992’de bazı çekincelerle onay işlemlerini tamamlayarak Şart’a taraf olmuştur. Halen Avrupa Konseyi ülkelerinin tümü, Şart’a taraftır. [1]  Şart bağlamında, Avrupa Konseyi’nin bir organı olarak “Yerel ve Bölgesel Otoriteler Kongresi” (Congress of Local and Regional Authorities) kurulmuştur. 

YEREL ÖZERKLİĞİN ŞEKİLLERİ 

Dünya uygulamasında yerel özerkliğin çeşitli şekilleri vardır. Bunlar arasında yerel özerkliği azamî ölçüye çıkaran sistemin, federal devlet olduğu söylenebilir. Gerçekten federalizm, anayasal temele dayanan bir yetki bölüşümüdür. Dolayısıyla her federe devletin, federal anayasaya aykırı olmamak şartıyla kendi anayasası, federal kanunlara aykırı olmamak şartıyla kendi kanunları, kendi yasama, yürütme ve yargı organları vardır. Federal kanunların tüm ülkede uygulanmasına karşılık, anayasanın federe devletlere bıraktığı alanlarda her federe devlet kendi kanunî düzenlemelerini serbestçe yapabilir. 

Federal devletin “olmazsa olmaz” bir şartı da federe devletlerin, federal devlet iradesinin oluşumuna “devlet olarak” katılmalarıdır. Bunun en etkili yolu da meclislerden birinin halkı nüfus esasına göre temsil ettiği, diğerinin de federe devletlerin eşit olarak temsil edildikleri iki meclisli sistemidir. En tipik ve en eski örneği ABD olan bu sistemde federe devletlerin ayrıca anayasa değişikliklerinde belirleyici etkileri olduğu gibi federe devletleri kendi rızaları olmaksızın Senato’da eşit temsil hakkından yoksun bırakacak bir anayasa değişikliği de yasaklanmıştır. 

Yerel özerkliğin ikinci bir şekli, “bölgesel devlet”tir (regional government). Türkiye’de zaman zaman, anlamı pek açık olmayan “eyalet sistemi” deyimi, bazen federal devleti, bazen bölgesel devleti çağrıştıracak şekilde kullanılmaktadır. Aslında bölgesel devlet, federalizmden çok, üniter devlete yakındır; hatta onun bir alt tipi olarak nitelendirilebilir. Bölgesel devlette yerel birimlerin, merkezî devlet iradesinin oluşumuna “devlet olarak” katılmaları söz konusu değildir. Buna karşılık anayasalarında yetki bölüşümüne yer verilmiş ve önemli bazı yetkiler bölge yönetimlerine tanınmıştır. Bölgelerin kendi karar organları (bir anlamda parlâmentoları) ve kendi yönetim organları vardır. Bölgesel yönetimin Avrupa’daki en tipik örnekleri İspanya ve İtalya’dır. Yüzyıllar boyunca üniter devletin prototipi sayılan Fransa bile, yakın dönemde bölgesel yönetimi benimsemiştir. 

Üniter devlet ise ülkede tek bir hukukun, tek bir yasama, yürütme ve yargı organının bulunduğu, yerel yönetimlerin bölgesel devletlerdeki gibi güçlü anayasal güvencelere sahip olmadığı bir devlet tipidir. Bununla birlikte üniter devletin, mutlaka katı merkeziyetçi bir yönetim sistemini zorunlu kıldığı sanılmamalıdır. Avrupa Komisyonu’nun 2016 tarihli Yerel Özerklik İndeksine göre, Avrupa Yerel Özerklik Şartı kriterleri açısından en yüksek değerlere ulaşan 10 ülkeden yalnızca ikisinin (Almanya ve İsviçre) federal, 8’inin ise (Finlandiya, İzlanda, İsveç, Lihtenştayn, Danimarka, Norveç, Polonya, Fransa) üniter olması, son derece ilginçtir. [2] 

TÜRKİYE ANAYASALARINDA YEREL YÖNETİMLER 

Türkiye’nin bütün anayasaları arasında yerel yönetimlere en fazla önem veren ve en geniş özerklik tanıyan anayasa, kuşkusuz, 1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu’dur. 24 maddelik bu kısa anayasanın, 14 maddesini yerel yönetimlere tahsis etmiş olması çok ilginçtir. Bu Anayasa, il (vilayet) ve bucak (nahiye) düzeyinde, “muhtariyeti haiz” (özerk) ve yöre halkınca seçilen meclislere (şûra) dayanan, geniş yetkili yerinden yönetimler kurmuş ve merkezî yönetimle yerel yönetimler arasında anayasayla kurulan bir yetki bölüşümü gerçekleştirmiştir. Anayasanın 11’inci maddesine göre, “Vilâyet, mahallî umurda mânevi şahsiyeti ve muhtariyeti haizdir. Harici ve dahili siyaset, şer’i, adlî ve askerî umur, beynelmilel iktisadî münasebat ve hükümetin umumi tekâlifi ve menafii birden ziyade vilâyata şâmil hususat müstesna olmak üzere Büyük Millet Meclisince vazedilecek kavanin mucibınce Evkaf, Medaris, Maarif, Sıhhiye, İktisat, Ziraat, Nafıa ve Muaveneti İçtimaiye işlerinin tanzim ve idaresi vilâyet şûralarının salâhiyeti dâhilindedir.” 

Ayrıca Anayasa, karar organı olan Vilâyet Şûrası’nın yanında, icra organı olarak görev yapacak, Şûra tarafından seçilen “icra amiri olacak bir reis”e yani bir nev’i seçilmiş valiye de yer vermiştir (m. 13). Gerçi vilayetlerde Meclisçe seçilecek bir vali de bulunacaktır. Ancak onun görevi, “devletin umumî ve müşterek vazaifini rüyet etmek”ten ibarettir. “Vali yalnız devletin umumi vazaifiyle mahallî vazaif arasında tearuz vukuunda müdahale eder.” (m. 14). Ne var ki bu hükümler, gerekli kanunlar çıkarılmadığı için hiçbir zaman yürürlüğe girememiş, 1924 Anayasası ile de katı bir merkeziyetçi yönetim sistemine dönülmüştür. 

1961 Anayasası, yerel yönetimler konusunda bazı iyileştirici hükümlere yer vermiştir. Bunlar, il, belediye ve köy idareleri olarak belirlenen yerel yönetimlerin “genel karar organları(nın) halk tarafından” seçilmesi ve bu seçilmiş organların “organlık sıfatını kazanmaları ve kaybetmeleri konusundaki denetim(in) ancak yargı yolu ile” olması hükümleridir (m. 116). 1982 Anayasası, bu sistemi esas itibarıyla muhafaza etmiş, ancak yargı denetimi konusuna şöyle bir istisna getirmiştir: “Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahallî idare organları veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir.” (m.127). 

Bu hükmün, yerel yönetimlerin özerkliği açısından ne kadar büyük bir tehdit teşkil ettiği açıktır. Özellikle yargı bağımsızlığının ortadan kaldırıldığı bir ortamda, siyasal makamların talebi üzerine yerel yönetim organları veya onların üyeleri hakkında bir “soruşturma veya kovuşturma” açılması, son derece kolaydır. İlgili hakkında kesin hükme varılması ise seneler alabilmektedir. Böylece “geçici tedbir” kalıcı hükme dönüşmekte ve İçişleri Bakanına sınırsız bir yetki tanınmış olmaktadır. 

Son yılların uygulamaları, bunun yersiz bir endişe olmadığını kanıtlamaktadır. 2019 yerel seçimlerinde HDP’nin kazandığı toplam 65 belediyeden, bugün ancak 3 ilçe ve 2 belde belediyesi kalmış, 3 büyükşehir başta olmak üzere geri kalan belediye başkanları tedbiren görevlerinden uzaklaştırılarak yerlerine İçişleri Bakanının takdiri ile merkezî idare bürokratları kayyum tayin edilmiştir. Bunun anlamı, söz konusu bölgelerde yerel demokrasinin tümüyle ortadan kaldırılmış olduğudur. 

ÖNERİLER 

Bugünkü siyasal rejimin yerine, gerçek bir demokratik anayasanın kabul edilmesini savunan bütün siyasal partilerin, sivil toplum kuruluşlarının ve düşünürlerin, topluma vaadleri arasında yerel demokrasinin güçlendirilmesi hususu, mutlaka yer almalıdır. Demokrasinin yerel düzeyde işlemediği bir ülkede, ülke düzeyinde işlemesi de son derece güçtür. Ancak Türkiye’nin kendine özgü durumu dolayısıyla, bu konuda bazı pratik güçlüklerin bulunduğu da bir gerçektir. Yerel demokrasi sorunu ile Türkiye’nin başka bir temel sorunu olan Kürt sorunu arasında güçlü bir bağ vardır. 

Muhalefet ittifakının ya da demokrasi blokunun zorunlu bileşenleri olan İyi Parti ile HDP arasında bu konuda görüş farklarının olması tabiîdir. Ancak bu iki partiden birinin dahil olmadığı bir muhalefet ittifakının, bir iktidar değişimini sağlayamayacağını da bütün kamuoyu araştırmaları göstermektedir. Bu durumda bu partilerin kendi siyasal kimliklerini ve önceliklerini terk etmelerini elbette beklemeksizin, asgari müşterekler üzerinde uzlaşmaları ve daha ihtilaflı konuların çözümünü geleceğe ertelemeleri, en gerçekçi yol olacaktır. Bu asgari müşterekler arasında, yukarıda değindiğim geçici tedbir hükmünün kaldırılması mutlaka yer almalıdır.